试验与示范：国家自主创新示范区建设中的央地话语联盟

摘要

在已有政策试点的研究中，试验与示范的争论由来已久。然而，已有研究却忽视了话语的媒介和建构机制对于试验与示范有效实现的重要作用。通过引入话语联盟等理论，论文以国家自主创新示范区为例，基于话语网络分析的运用，揭示了话语如何促进了试验与示范在试点过程中的共现与互动。研究发现：首先，中央和不同示范区，基于试验与示范等内容的不同叙事侧重，形成了不同的话语联盟。其次，不同的话语联盟在试点过程的不同阶段中，起到了试对、试错、完善、促扩散等不同的政策实践影响。最后，央地话语联盟的建构主要基于央地互动中的权力分配：一方面，中央在话语权力中基于支配地位，实现了对于政策知识和示范方向的控制；另一方面，地方基于转译机制，实现了对于试点经验的拓展和再创新。

作者简介

王路昊，西南交通大学公共管理学院副教授；

庞莞菲，乌特列支大学地球科学学院硕士研究生；

廖力，香港大学政治与公共管理系博士研究生。

文章结构

一、试验还是示范：问题的提出

二、话语的引入：试验与示范的话语建构

(一)政策试点中的央地关系：一个话语联盟的视角

(二)央地话语联盟：基于话语理论的解释框架

三、研究设计与研究方法

(一)政策领域与案例：国家自主创新示范区

(二)样本选择与数据收集

(三)数据分析：话语网络分析

四、故事情节与话语联盟类型

(一)中央话语：科技导向的经验整合

(二)引领型：中央规划地方试验

(三)探索型：地方试验中央默许

(四)继承型：中央设计地方完善

(五)推广型：中央归纳地方扩散

五、话语循环与话语实践

(一)初期：以示范选试点

(二)早期和中期：借试点再创新

(三)中期以后：以示范拓试点

(四)中晚期：以示范促扩散

六、央地话语互动的机制与模式

(一)话语互动的核心机制

(二)地方阐释中央吸纳

(三)地方转译中央筛选

七、结论与讨论

(一)主要结论与贡献

(二)讨论与反思

一、

试验还是示范：问题的提出

作为一种独特的政策制定方式，政策试点及其经验的扩散，被认为是理解中国政策过程和适应性治理能力的重要视角。从最开始备受关注的“经济奇迹”，到近年来对社会服务、社会保障、行政改革等政策领域的广泛讨论，相关研究已经积累了丰富的成果。值得注意的是，在既有研究中存在一个争论已久的热点和焦点，即试验还是示范的问题。一部分学者认为，政策试点的核心是基于试错促成政策知识的形成、积累和扩散。该类研究更多强调试点中自下而上的过程，即地方进行试错，中央进行归纳和推广。由此，相关研究倾向于认为政策试点的相关制度，激发了地方政府的活力，促进了渐进性的政策改革和构建，塑造了中国治理的韧性。另一部分学者认为，政策试点是基于政策推广的必要而进行试对，并通过有选择的试点以获得政策推广中的合法性和示范效应。该类研究更多强调试点中自上而下的过程，即中央对试点进行着解释和控制。由此，相关研究倾向于将政策试点视作一种中央政府控制下的政策创新。

近年来的研究动态揭示了试点的开展有着多重的目标和方式。一方面，一些文献整合了试验与示范，并认为根据情境和条件的不同，试点在试验与示范的侧重也不同。另一方面，英国等国家的试点经验显示，试点的过程往往具有模糊性，且包含多重目标的设计与实现，如试验、早期执行、示范和学习。事实上，中国的政策试点及其扩散同样是一个复杂的政策循环，尤其是在多地试点、多轮试点当中，上述试点的多重目标和方式同样存在。其中，试验与示范仍是最受关注的核心机制。不仅是因为学界向来关注评估和提升试验效果的路径，以及检验示范的成效；更是因为在现实的试验区模式中，示范引领与先行先试往往同时被设置为某一试点的核心任务和机制。

值得注意的是，试验与示范的有效实现，以及其背后央地之间的互动，都不可避免地依赖于话语的媒介和影响。一方面，试验中的知识生产和示范效应的传播，有赖于话语的建构；另一方面，央地之间的互动，也依赖于各类文本的上传下达以及媒体的宣传。显然，对于上述话语建构和影响政策过程的机制，我们仍不甚了解。对此，本文旨在揭示央地政府等不同行动者如何通过话语的生产，在试点中实现试验与示范的共现、互动和建构。

二、

话语的引入：试验与示范的话语建构

（一）政策试点中的央地关系：一个话语联盟的视角

事实上，这种话语机制影响政策过程的主张，契合了公共政策的“语言学转向”。特别是，其中话语联盟的相关研究，便是旨在揭示多元行动者如何基于话语的叙事推动相关政策过程。话语联盟这一概念由荷兰学者哈杰提出，指“一组话语行动者在一个可识别的实践背景下，在特定的时期内所共同使用的一套特定的故事情节”。话语联盟的核心概念包括话语行动者、话语实践和故事情节。其中，故事情节被哈杰用来指涉“关于社会现实的叙事”，是凝聚话语联盟的黏合剂。既有研究揭示了政策过程中基于叙事的“话语霸权的竞争”，以及话语行动者基于故事情节的塑造、叙事战略的实施和广泛资源的动员等推动政策制定的过程。话语联盟的研究核心并不止步于故事情节的构建，更落脚于话语对现实政策实践的影响。对此，哈杰进一步提出了测量话语影响的两个阶段：话语的结构化和话语的制度化。前者指某一话语在某一给定的社会单位中占据支配地位并实现对于世界的概念化，即意味着多数人开始接受和使用某一话语；后者指某一话语固化了某一特定的制度安排，即意味着话语被转化为公共政策或制度安排。

事实上，政策试点中，央地关系也是基于话语的运作来驱动政策实践的，因此可被视为一种话语联盟。首先，央地政府能够被视作话语行动者，而央地之间对于试点的某种共同叙事则包含着共享的故事情节。其次，依靠话语叙事的推动，央地实现了身份、效果和知识等相关的政策实践：一方面，言说者能够通过话语过程获得某种主体身份，如改革者或示范者；另一方面，话语是对于客体对象的一种建构。试点的试验内容、示范效应等，往往也是话语建构的结果。最后，央地话语联盟的影响力也存在着从话语结构化到话语制度化的过程，反映在某些故事情节在重要文本和报道中的流行，以及特定的叙事内容在政策文本中的固化。

（二）央地话语联盟：基于话语理论的解释框架

本文基于话语联盟及相关话语理论，构建了解释政策试点过程中央地话语联盟的分析框架(如图1所示)。其中，基于故事情节的话语联盟、话语权力下的央地互动和话语循环中的话语实践是解释框架的三大核心概念。

首先，故事情节是话语联盟的核心，而央地话语联盟中故事情节的共享主要在中央和地方之间展开，并且在故事情节的构建上存在着清晰的叙事分工。中央负责为叙事提供整体的框架，包括确定试点叙事的方向、边界、范围和主体构架。地方更多负责细节的填充和整合，具体表现为通过具体的案例、经验和数据论证框架中的对应部分。故事情节是话语联盟形成和产生影响的关键和纽带。共享着故事情节的话语联盟是具体的央地互动的话语产品，并影响着特定的话语实践。由此，故事情节是整个研究的落脚点和出发点。

其次，央地话语联盟的另一关键是话语权力的分配机制。既有话语联盟因为权力的对称性，其背后往往存在着所谓“话语霸权的竞争”。但在央地关系下，话语联盟的支配权天然由中央所掌控。不过，地方也并非完全服从于中央的话语，而是基于分权垄断了部分的解释权。具体而言，中央支配着挑选、解释和组合故事情节的话语秩序。话语秩序具有一种结构性的力量，进而在为某些语言阐释留出可能性的同时将其他的可能性排除在外。由此，中央通过控制话语秩序，实现对不同地方的试点故事进行选择、阐释和整合。与此同时，地方掌握着转译的权力，从而保证了地方政府在试点叙事中的解释灵活性和多元性。所谓的“转译”是指行动者为征召和联合其他行动者而按照利益、逻辑和价值观等对于语言对象的解释。地方通过转译获得中央的注意力，争取试点的合法性以及生产多元政策知识的更多可能性。由此，央地话语联盟也是观察央地互动的重要视角。

再次，央地话语联盟最终旨在推动政策系统中的话语实践与话语循环。基于试点周期的不同阶段，央地之间形成了不同的话语联盟，进而周期性地推动着特定政策的实践。在这个过程中，地方更多借助话语联盟获得某种被中央首肯的身份，如改革者、示范者，以此扩大特定试点经验的实用合法性，从而，当央地联盟关系较薄弱时，话语仅局限于结构化。而中央则在话语联盟中负责主导话语的权威性，并侧重于知识的最终认定，从而，当央地联盟关系紧密时，话语更容易获得更高级别的制度化。由此，话语循环中的不同话语实践是央地话语联盟的最终指向。

最后，话语联盟、话语互动和话语循环三者依靠着故事情节的中介机制，形成了一种两两互构关系。一方面，故事情节中渗透着权力的影响，又进一步建构着政策的实践；另一方面，话语叙事又是具体实践的一种反映，并转而为互动中的权力博弈提供了争夺的对象。在既有话语联盟的研究中，更加强调话语霸权的影响，以及话语联盟对于话语实践的推动，本文亦旨在研究话语互动如何驱动话语联盟并影响话语实践。

三、

研究设计与研究方法

（一）政策领域与案例：国家自主创新示范区

在研究对象上，本文选择科技政策领域的国家自主创新示范区(以下简称“示范区”)进行分析。作为我国科技体制改革的先行先试区，示范区的设立目标是通过试点以推广国家或地方的科技政策，促进高新技术产业的发展，并引领区域经济转型。示范区的设立以地区的高新区为基础，由科技部批复认定。就功能性质而言，示范区强调对相关科技政策的先行先试和示范引领。首先，多个开创性政策的试验发生在示范区范围内，如基于中关村经验的科技成果权属改革。另外，示范区的批复并非一蹴而就，而是经历了从2009年到2022年的八轮批复。因此，其建设过程能充分揭示长政策周期下试验与示范的话语过程。

（二）样本选择与数据收集

根据图1的分析框架，本文的分析思路和数据需求如下：第一，从央地共识性的故事情节入手，发现央地话语联盟的主要类型；第二，通过各种政策文本与话语联盟的叙事比较，发现不同话语联盟影响政策制定的过程与情况；第三，通过地方叙事与央地共识性叙事的差别，发现央地互动的过程与情况。据此，结合既有话语研究中的数据收集标准，本文选择了三类话语文本作为数据分析的对象。

第一类，以《人民日报》的报道文本作为分析央地话语联盟类型的样本。就话语的角度而言，《人民日报》能够较好呈现央地之间的话语互动与联结。一方面，《人民日报》有关地方的报道往往基于常驻记者的供稿和筛选，具有自下而上的性质；另一方面，作为中国共产党委员会机关报，《人民日报》代表中央部委传递精神，能够较为精准地反映中央对“示范区”故事的偏好。因而，《人民日报》能够反映央地共识性的故事情节，且因其权威性反映着联盟中话语的结构化情况。本文收集了2009—2020年间发表在《人民日报》上的相关报道，共计347篇作为样本。

第二类，以中央和各地的政策文件作为分析话语实践的样本，并通过与《人民日报》的话语比较，发现话语联盟对于政策过程的影响。政策文本反映了政府的正式话语实践，被认为是一种典型的话语的制度化。考虑到示范区的试点内容丰富多样，而政策文本主要用以支撑实践影响的分析，本文主要选择了两类典型的政策进行收集，即自上而下的科技成果权属改革和自下而上的区域合作，最终收集到各类政策文本，共计273份作为样本。

第三类，以典型示范区的地方日报作为分析地方叙事的样本，并通过与《人民日报》的话语比较，发现央地互动的情况。地方日报反映着地方对于试点的自我陈述和转译，是地方宣传试点经验，展示示范效应和吸引外界注意的重要话语形式。本文针对研究中所发现的四类话语联盟的类型，分别选择了四个典型的示范区，即中关村、张江、重庆和兰白示范区作为样本对象展开数据收集。最终，分别通过《北京日报》《解放日报》《重庆日报》《兰州日报》和《白银日报》收集到相关报道共计856篇作为样本。

（三）数据分析：话语网络分析

本文采用近年来在话语联盟研究中被较常使用的话语网络分析进行具体的数据分析。该方法结合了类属为基础的话语内容分析和社会网络分析，可以被视作从政策网络分析到话语结构层面的一种拓展。具体而言，分析流程如下：(1)通过编码处理原始数据，形成概念类属和故事情节框架；(2)借助网络分析工具对话语及其网络进行定量分析；(3)结合网络数据和故事情节框架呈现分析结果。需要说明的是，话语网络分析主要用于《人民日报》和五份地方日报的分析。主要因为话语网络分析的优势在于析出文本的话语结构和故事情节的细节，而本文使用政策文本进行分析的目的在于发现某一话语联盟影响具体政策实践的情况，如其对于相关政策工具的改进和更新等，而不考虑整体政策叙事中的结构和全部细节。因此，基于本文的研究目的，政策文本的分析将主要作为话语联盟叙事对于现实政策影响的支撑证据使用。

在数据编码上，首先针对各意义群落逐个编码以形成尝试性类属。即基于自然呈现的原则，通过对话语中的信息进行提取、归纳与比较，最终形成尝试性类属211个，然后对尝试性类属进行二次编码以形成概念类属。目的在于对数据进行整合和合并，同时排除一级编码中与研究主题并不相干的尝试性类属，最终形成概念类属95个。最后，基于概念类属中故事情节的分布特征和规律，进一步构建了阐释叙事模式的故事情节框架(见表1)。该框架包含了中央和各个示范区在叙事过程中主要的故事情节的类型，并分为两个维度，八个象限。维度1是对政策取向的区分，反映着示范区的议题属性和政策特征，包括以经济为导向和以科技为导向的叙事。维度2是对试验与示范的叙事划分，反映着故事情节的叙事内容、方向和边界。其中试点政策又分为开创性试点与继承性试点两类。前者主要是某些示范区主导和首创的试点；后者是继承其他示范区试点内容的再创新或者是继承上一轮高新区试点中政策工具的再优化。而示范情况包括抽象性叙事和具体性叙事，其中抽象性叙事不涉及细节，更多是评价、判断和感情的表达，意味着对试点身份的一种定性；而具体性叙事，涉及大量具体内容和细节，更多是对事情的陈述和描述，是对试点效果的一种支撑。

在话语网络的构建上，本研究以文章篇目和类属概念所组成的二模矩阵为基本数据结构，首先提取出不同示范区的文本，并记录每条文本的时间，最后把各个示范区的二模矩阵单独处理成共现矩阵。尽管文本主体来源相对一致，网络间不可比的问题相对较少，但由于本研究主体相对较多，且同一报纸对于不同主体的报道可能存在因注意力而导致的数量差异，本文选择通过二模网络的列模，用频次构造共现矩阵以对不同主体进行解读与比较。本文对各示范区构成的网络中的节点，测量了点度中心度、中间中心度以及频次。

四、

故事情节与话语联盟类型

本部分从故事情节入手，借助《人民日报》的话语，发现示范区建设中的各类话语联盟类型。故事情节的叙事是区分话语联盟的核心，具有相似故事情节特征的行动者可以被视为同一话语联盟的成员。本文发现，存在着四类话语联盟的类型：引领型、探索型、继承型和推广型。下文将通过与中央话语的比较，进一步说明四类话语联盟的特征。

（一）中央话语：科技导向的经验整合

在央地话语联盟中，中央通过框架的建构，限定试点经验、成效和影响等相关叙事的方向、逻辑、边界和范围。四种话语联盟的身份，实际上是不同的示范区在框架的细节填充过程中，通过与中央话语框架的不同部分共享而形成。

话语网络分析反映出中央话语中明确的科技导向。从表2可以发现：第一，中央将叙事框架的核心界定在科技部所关注的科技体制改革方面的内容。一方面，中央指定了主要的科技类改革试点，包括 “科技成果权属改革”“科技中介改革”等；另一方面，中央鼓励进一步对既有的政策工具进行完善，体现在对“科技平台建设”“科技人才引进机制”“管理体制机制改革”“基础设施建设”等的强调。第二，中央将叙事框架的重点聚焦在以“试对”逻辑为主的试点内容上，即科技部事先指定的试点范围和项目。仅有张江、苏南等强调的“区域合作”政策属于关键类属，其他大量的自发性试点内容并未受到足够的吸纳。第三，中央对于示范效应的强调侧重于抽象性概况。即仅通过“先行先试”和“引领示范”等高度概况的叙述来进行肯定，而将大量具体性叙事的细节留给地方。

总体而言，中央确定了叙事的主体框架，即围绕“科技”核心，重点关注中央事先布局的方向，经济维度的试点经验与示范效应处于叙事框架的次要和分支的部分。

（二）引领型：中央规划地方试验

引领型话语联盟，由中央与中关村、东湖两家最先被认定的示范区构成。下文将以中关村为例分析该类联盟的叙事特征。

中关村是认定时间最早、报道次数最多，也是中央最关注的示范区。就故事情节而言，中关村较为全面地呼应了中央话语框架中的核心部分，并对中央的精神进行了全面阐释。从表3可以发现，第一，中关村的叙事紧密围绕“科技”展开，并集中呼应和论证了科技部所倡导的试点方向，如科技成果权属、科技金融和高新技术企业认定等。其中，“科技成果权属改革”具有整个网络中最高的中间中心度，反映了其对于整个话语网络具有极高的控制性。第二，基于细节的示范性叙事填充了中央话语中示范效应部分的留白。不仅在抽象性叙事上，中关村获得了“全国领先”“全球领先”的引领身份，在具体叙事上，也大量涉猎到“专利等成果的成绩”“科技企业/产业”“专利”等方面的亮眼成绩。总体上，引领型基于示范区对中央话语框架主体部分的填充形成，因而相关示范区与中央的联盟关系极为紧密。中关村的叙事吸纳了中央81%的概念类属，中央涉及地方示范区的文本中亦有60%报道了中关村。总之，引领型是改革的风向标和示范效果的代表，实现了中央规划地方试验的叙事效果。

（三）探索型：地方试验中央默许

探索型话语联盟，由中央政府、张江和苏南两家较早认定的示范区，以及天津、西安两家中期认定的示范区组成。随着政策试点的展开，一些示范区开始尝试更多中央规定动作以外的探索性试点。基于探索性改革的故事情节在叙事中的地位和比重以及产生示范效应的大小，探索型又可分为全面探索型(如张江、苏南)和局部探索型(如天津、西安)。下文以全面探索型的张江为例进行分析。

从表4来看，张江的故事情节在阐释中央核心政策模式的同时，发展出了一些探索性的话语，具体表现为填补了示范区在经济类试验与示范方面的叙事情节。特别是“证照分离”的“行政审批改革”和辐射长三角区域经济的“区域合作”探索，在话语中被详细地进行了阐释。在示范性叙事上，张江跳出了单一的科技创新中心的定位，着眼于其在国际金融、经济、贸易等方面的“未来愿景”。总体而言，探索型跳出了中央主导的试对逻辑，反映出更多探索性的改革内容，由此也对于中央话语框架的分支内容进行了补充，使得试点的整体内容和效果更加地立体和丰满。但中央话语对探索性故事情节的吸纳较为有限，因而探索型最终走向了地方试验中央默许的叙事效果。

（四）继承型：中央设计地方完善

继承型话语联盟，由中央政府和重庆、成都、合芜蚌等多家中期认定的示范区组成。继承型的叙事更注重对既有政策经验的进一步验证、修正和完善。基于与中央话语的契合程度以及示范的影响力，继承型可分为全面继承型(如重庆等)和局部继承型(如成都等)。下文以全面继承型中的重庆为例展开分析。

从表5来看，重庆与中央的话语共识较高，一半以上的关键概念类属与中央的重叠，意味它是对中央指定试点内容的进一步完善和宣传。在试点内容上，既突出了“科技孵化器”的建设经验，又强调了“基础设施建设”对于整个经济环境的重要性。在示范性上，侧重在抽象性叙事中对整个经济发展的前景进行定性，而具体性叙事上则落实到科技方面的具体成果。总体而言，继承型和引领型类似，遵守了阐释中央精神的职责，但有关开创性试点的故事情节相对较少，而更多均衡地从科技和经济两个方面补充了叙事框架的内容。一方面，示范区的话语有利于自上而下的试点过程中政策阐释的多样化和地方化；另一方面，中央将其内容补充到话语体系中，达到了中央设计地方完善的叙事效果。

（五）推广型：中央归纳地方扩散

推广型话语联盟，由中央和福厦泉、兰白等多家中晚期认定的示范区组成。推广型话语联盟的故事情节重在对于示范效应的进一步宣传和扩散。下文以兰白的故事情节为例进行分析。

从表6来看，兰白的故事情节较之其他话语联盟，更加明显地集中在了示范性内容的阐释上：一方面，兰白故事情节既涉及多方位的抽象性叙事，又提供了大量的具体性叙事的证据；另一方面，兰白在呼应科技成果方面成绩的同时，又更多地阐释了有关经济转化方面的示范效应。总体而言，推广型多从示范效应的各种细节上去完善和补充中央的话语框架，进而阐释和放大既有试点的政策效应。故而推广型地方行动者与中央的联盟关系最为松散，呈现出中央归纳地方扩散的叙事效果。

五、

话语循环与话语实践

本部分通过政策文本的支撑分析，进一步说明不同类型话语联盟如何在政策过程的不同阶段推动话语实践。具体而言，如图2所示，整个话语循环可分为四个阶段。

（一）初期：以示范选试点

引领型联盟诞生于整个试点伊始，并呼应此轮试点的试对逻辑，构建了整个话语循环的核心叙事。通过大量试点细节的补充，中关村等示范区充实了中央确定的科技成果权属改革、高新技术企业认定等指定试点的示范效果，由此被塑造为所有示范区中最重要的改革者和引领者，并更进一步对政策的制定和推广产生了深远影响。

引领型联盟借助与中央紧密的关系，通过叙事文本与政策文件的互文，实现了话语的制度化。以中关村故事情节中的核心之一——科技成果权属改革为例，2009年，中关村被认定为示范区后不久便出台了《股权激励改革试点单位试点工作指导意见》，并率先进行了“科技成果入股、科技成果收益分成”等相关股权激励的试点。随后，在2009年和2010年，《人民日报》和《北京日报》发表了系列文章，总结相关股权激励改革的内容和成效。到了2010年，在《财政部、科技部关于印发〈中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法〉的通知》中，肯定了上述试点的成效，并鼓励各地建设的示范区参照中关村的相关政策进行执行。

（二）早期和中期：借试点再创新

在早期和中期，更多自下而上的试错性的故事情节，通过探索型联盟被吸纳到了话语体系中。尤其是张江和苏南将大量有关行政审批和区域合作的故事情节引入到了话语循环中。虽然这部分话语只是整个话语体系的分支，但依然能够一定程度被中央话语重新吸纳和整合，并产生一定的实践影响。

探索型的故事情节超出了“科技”核心的主体内容框架，但其试点经验的突破性和创新性，仍然可能吸引中央的注意力以及被其他示范区所效仿，由此实现政策知识的更新和传播。以“区域合作”为例，在示范区认定的早期，科技部颇为重视以单个高新区为基础进行认定。但江苏省政府协调苏南五地合作发展以及张江将示范区建设融入长三角一体化进程的两种重要探索，发展出了以城市群为基础的区域创新一体化模式。随着《人民日报》的话语结构化，相关经验通过科技和城市两条政策路径分别实现了政策实践。一方面，中央开始鼓励地方以城市群的方式申报示范区，地方由此也进一步发展出不同的区域合作模式。目前设立的23家示范区中有13家属于基于区域合作形成的示范区。另一方面，城市群发展的战略也充分吸收了创新合作和创新一体化的经验，在粤港澳、成渝地区等大量城市群的战略规划中，都吸收了“协同创新”“创新共同体”等相关方案。

（三）中期以后：以示范拓试点

继承型的成员自中期以后大量出现，实现了试点经验的地方化和完善化。引领型和探索型依然是以个别的“点”来实现试对或试错，而继承型则是由“点”到“面”中的重要过渡和补充。作为继承者，相关示范区的叙事不会如引领型那样被全方位报道，而是主要宣传其中试点拓展和政策完善的故事情节。示范性方面，在宣传科技方面的成效之外，更加兼顾了经济效益方面的示范引领。通过众多地方行动者的参与，继承型联盟丰富了既有试点方向的细节，完善了中央未来政策扩散的内容。

在话语实践的影响上，继承型能够以扩大既有试点影响力的方式来影响政策制定，即进入到引领型和探索型的叙事过程中并支撑其试点话语的制度化；更重要的是，继承型还能够通过对自身试点叙事的拓展，进一步细化和补充已有的试点内容，进而在推动地方政策的探索方面具有独特的影响力。如在区域合作中，苏南的试点采取了一种省级政府协调地方政府的模式。与之区别的是，珠三角在叙事当中更多强调了一种“极化-扩散”的不同模式，即围绕广州、深圳等创新先发地区的创新扩散过程构建区域合作的体系。现实中，两种模式都获得了其他城市群的政策学习。

（四）中晚期：以示范促扩散

推广型的成员在中晚期大量出现，并为后续的政策扩散进行布局和准备。其故事情节开始向试点的示范效应方面倾向，并从多个维度进行了阐释。

推广型中的示范区往往也是中央拟定的区域科技中心，因而其示范性叙事能起到以点带面的作用。如兰州在《人民日报》中被赋予了“西北地区创新中心”的角色，兰白示范区先行先试的各种成绩也被多次报道。对应地，在各类政策执行方面，兰白示范区也具有在区域范围内率先实行的带头作用。以科技权属改革为例，2016年底，甘肃省为全面落实《中华人民共和国促进科技成果转化法》，制订了《甘肃省促进科技成果转移转化行动方案》，其中股权激励成为重要的政策工具。随后，兰州和白银分别在2017年初制定了各自的具体措施，由此引发了甘肃省其他地级市相关政策的跟进。

总体而言，四类话语联盟实现了不同的话语实践，并在话语循环的不同阶段推动了由点到面的政策过程。引领型和探索型的地方行动者较少，他们在叙事中分别承担了试对的主干和试错的支流，是对于“点”的集中性总结，其叙事推动着全国相关政策的更新、制定和执行。继承型的成员在中期大量出现，且数目较多，其叙事是由点到面的过渡，并偶尔推动着部分地方政策的实践。最后，推广型的成员数量最多，被认定的时间最晚，他们是政策率先执行的地区先锋，其叙事丰富了示范性的故事情节，是未来全面扩散的区域典范。此外，话语实践的影响力与不同联盟中示范区与中央的紧密程度也相关，示范区与中央关系越紧密，其话语被制度化的可能性就越高，相反与中央的关系越薄弱，其话语也越容易局限于结构化。

六、

央地话语互动的机制与模式

话语联盟形成的背后是央地之间的话语互动。本部分将进一步运用地方日报的话语文本，讨论话语联盟背后的央地话语互动的机制与模式。

（一）话语互动的核心机制

央地间的话语互动有赖于话语背后的支配性权力和机制。其中，话语秩序是话语循环中的主导机制。在国家自主创新示范区的试点中，科技部所代表的中央政府主导着话语秩序。所有有关示范区的叙事基本都围绕着科技体制改革等话语秩序展开，经济的、市场的叙事往往只是作为次要的、分支的故事情节被提及，或者是被重新纳入到科技的示范中进行强调。一方面，话语秩序的作用基于中央对于地方试点的不断重新解释和重新组合。另一方面，由于示范区的经验和成效等只有在被中央的肯定和背书之后，才可能获得更加广泛的合法性和影响力。由此，地方政府实际上也会按照既定的话语秩序传播政策知识和示范成果。最终，基于话语秩序，科技部不断调整和控制着地方试验与示范的方向。

同时，地方的转译实现了对中央主导的试对逻辑的变异、丰富和完善。如表7和表8所示，地方的叙事不仅充满了更多的细节和内容，且对于中央话语框架的突破也更加多维和全面。而地方的转译能力，归根结底依然取决于话语背后权力结构的微妙关系。一方面，地方作为第一个解读试点经验与成效的行动者，具有构造故事情节的初始话语权；另一方面，地方作为中央话语的执行者，又践行着中央精神的最后解释权。

综上，基于话语秩序和地方转译的不同结合，形成了两种典型的央地话语互动模式，即地方阐释中央吸纳与地方转译中央筛选。

（二）地方阐释中央吸纳

在第一种模式中，地方的转译更多是中央预期的一种延伸和阐释，而中央则通过对于地方叙事的吸纳以构建话语联盟。这种互动模式主要发生在引领型和推广型两类主要承担着试对和示范目的话语联盟当中。

以中关村为例，比较表7与表3，可以发现：中关村在《北京日报》中的叙事框架和细节与其在《人民日报》中几乎相差无几，表现出明显的科技导向和试对逻辑。《人民日报》中的21个关键类属中有17个同样是《北京日报》中的关键类属，并且关键类属的分布情况在两份报纸上亦保持着较高的一致。因此，中关村的地方叙事更多属于细节性和全面性方面的补充，但其叙事逻辑、框架上依然与中央保持了高度的一致，类似的情况是兰白示范区代表的推广型联盟。在兰白示范区的地方日报话语网络中，其示范方面的关键类属及分布情况与《人民日报》保持了高度的一致，只是在试点部分存在着话语差异，即在《人民日报》中，具体的试点内容没有展开，而地方日报则对此显然有更多的呈现篇幅。

（三）地方转译中央筛选

在第二种模式中，地方基于自身的试点过程，呈现出多元的转译方向和叙事内容，但中央基于话语秩序，通过对地方转译的筛选和整合来构建话语联盟。该类互动模式更多发生在探索型和继承型两类更侧重试错和试验的话语联盟中。

以张江为例，比较表8和表4可以发现，《解放日报》的话语网络与《人民日报》存在巨大差异。单就关键类属而言，《解放日报》中的21个关键类属中，仅有3个是《人民日报》中的关键类属。具体来说，第一，叙事框架方面，地方叙事完全突破了中央确定的科技导向的限定，在科技与经济、开创性与继承性等多个维度都有丰富的内容。《解放日报》不仅在经济方面呈现出有关医药行业和反垄断等方面的多种试点，更值得注意的是其科技方面的试点叙事相较《人民日报》还要更加丰富和多样。可见，中央主要是筛选出了张江在经济类试点方面的代表性叙事，从而在联盟过程中更多确保了张江的探索性身份，并将之与引领型身份区分开。第二，在地方叙事中，张江对于自身示范性身份和效应的塑造也颇为立体。不仅在抽象性叙事中强调了“中央认可”，而且在科技和经济两方面多出了大量具体叙事的内容。当然，这部分内容也在中央的筛选中被大量弱化，类似的情况是作为继承型典型的重庆。在地方日报中，其科技金融改革的探索获得了重点宣传，但这些内容被《人民日报》筛除，进而更多强调了其继承者的身份。

在地方转译中央筛选的互动模式中，转译和话语秩序两种机制都更大程度地发挥了作用。一方面，地方借助其所涉及的其他政策领域的情况，更加多元地对于试点进行了解释。如张江的“行政审批改革”实际便脱胎于浦东新区的“证照分离改革”。另一方面，中央的话语秩序，不仅将大量的地方叙事排除在了话语联盟的叙事之外，而且一些叙事的逻辑也被重新组合。如在《人民日报》中张江关于行政审批改革的叙事中，最终示范性的故事情节依然大量回归到了有关科技的示范效应上。

最后，从地方日报的分析可以发现，示范区的央地话语互动反映着科技政策中的条块问题，也即科技政策中存在着中央多头协同与地方一体化执行的特征。一方面，中央的多个部门共同协作和支撑科技创新相关的战略和政策，而科技部在其中常常扮演着牵头和协调的角色，尤其是在政策试点中，科技部担当了引导改革方向的重要职责。另一方面，在地方权力一元化的背景下，地方政府的积极跟进，主要基于地方发展主义和官员晋升的强烈动机(Miao & Hall， 2014)。由此，话语为平衡条块互动提供了重要的微观机制。也即，一方面，科技部通过话语秩序不断强调、纠正和重申了引导方向和试对逻辑，以保证试点的主体框架；另一方面，地方亦能够充分借助转译，将大量其他的经验包装在示范区的框架中，以最大程度争取中央的注意。而话语联盟为这种条块之间的巨大张力提供了一种协调和平衡，即形成了一种示范和试对为主干而试验和试错为分支的系列的话语联盟形态。

七、

结论与讨论

（一）主要结论与贡献

试验与示范，作为政策试点过程中备受关注的热点问题，其产生影响的微观过程离不开话语的建构与媒介。对此，本文通过话语网络分析，揭示了央地话语联盟的类型、实践影响及其背后的互动机制。首先，本文以国家自主创新示范区为例，揭示了试点叙事中的话语联盟类型。具体而言，通过中央确定叙事框架，不同示范区负责不同叙事细节的方式，形成了引领型、探索型、继承型和推广型四种不同的话语联盟类型。其次，本文进一步讨论了话语联盟对于政策实践的影响，并揭示了在政策过程的不同阶段，不同的话语联盟实现了以示范选试点，借试点再创新，借示范拓试点，以及以示范促扩散的不同话语实践。最后，本文还对于央地话语联盟背后的话语互动机制和模式进行了分析，并揭示了中央的话语秩序与地方的转译对于话语建构的影响。

通过话语视角的引入，本文的核心贡献在于揭示了长政策周期下，政策试点中的试验与示范如何借助话语的机制实现了共现与互动。其一，试验与示范在真实的话语叙事中并非一种非此即彼的关系，而是一种你中有我的交互共现。尽管示范区的设置初衷有较强的试对考虑，但其政策过程中依然充满试错、检验、完善和促推广等不同话语叙事与实践。其二，试验与示范的实现有赖于话语的建构，正是基于话语叙事，不同的示范区在与中央结盟的过程中，获得了不同的身份并在政策推动中扮演了不同的角色。其三，政策试点中的央地关系可以被解释为一种话语联盟，即话语既是中央与地方形成共识影响政策的载体，也是央地之间微妙博弈和平衡的重要对象。一方面，中央不断规范和引导示范区建设以示范和试对为方向；另一方面，不少地方仍会尝试借助话语去争取更多的试错机会和形成更广的政策影响。

（二）讨论与反思

值得注意的是，虽然话语联盟为条块互动提供了一种平衡机制，但当前的话语联盟仍然存在着需要被认真反思的部分，特别是丰富的试验性质的内容被排除在了话语联盟的最终叙事之外，这显然削弱了示范区在自主改革权方面的优势。这不仅反映在张江等探索型示范区中的大量转译没有进入到最终的话语体系中，而且更重要的是，进行试错和探索的示范区其实远不止探索型中的四家。由此可见，以条条为主线的部委支配与以块块为主导的示范区运营之间依然存在着进一步协同的必要。

对此，进一步优化话语的治理效能则需要解决话语秩序的整体性，以及打开自下而上的话语通道。一方面，话语秩序作为叙事组合的核心机制，不应该仅局限于主导政策部门的有限政策目标，而需要打开更加宏大的政策格局。另一方面，中央的纠正和引导亦不无道理，地方基于注意力吸引而在叙事中的夸大和扭曲同样值得警惕，只有地方注意叙事中的名实相符，才更有利于政策知识的构建和积累。

END

文章来源：《公共行政评论》2023年第1期

编辑：紫硕

校对：坤在

审核：光涵

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